近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于分類推進高校改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對分類推進高校改革作出系統部署[1]。長期以來，分層導向的外部激勵結構，導致我國高校存在同質化發展問題。教育強國建設呼喚高校立足自身、準確定位、辦出特色和水平。《意見》的印發旨在重塑我國高校的外部激勵結構，擘畫高校多樣化發展的行動藍圖。事實上，任何教育改革計劃，都是由目標、實施、評價構成的行動藍圖，本文主要從這三個方面對《意見》進行分析。

　　目標：構建自強卓越的高等教育體系

　　分類推進高校改革的直接目標是構建自強卓越的高等教育體系，長期目標是建設教育強國。習近平總書記指出：“建設教育強國，龍頭是高等教育。”[2]高等教育發展水平是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志，提升高等教育發展水平的戰略支撐是建設高質量高等教育體系，高質量高等教育體系中的“高質量”則用自強卓越來表征。

　　構建自強卓越的高等教育體系有兩個關鍵維度。一是拔尖創新人才自主培養。隨著世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革加速突破，拔尖創新人才自主培養成為中國高等教育系統的國家使命。為此，黨的二十大報告明確要求“全面提高人才自主培養質量，著力造就拔尖創新人才，聚天下英才而用之”[3]。當前，我國已建成世界上規模最大的高等教育體系，擁有3100多所高等學校，但存在人才培養同質化問題，影響了高等教育體系的整體效能。從“教育鏈—人才鏈”角度看，分類推進高校改革的目的是引導不同類型高校圍繞打造國家戰略人才力量找準各自定位：研究型高校著力造就戰略科學家和科技領軍人才，應用型高校聚焦卓越工程師培養，技能型高校則著重培養大國工匠和高技能人才。二是支撐高水平科技自立自強。隨著我國產業形態由勞動密集型、技能密集型向科技密集型、創新密集型轉型升級，高質量發展越來越依靠科技創新，一體推進教育科技人才發展成為國家戰略。從“科技鏈—產業鏈”的角度看，不同類型高校在國家和區域創新體系中承擔著不同角色，研究型高校擅長基礎研究和原始創新，服務“科技鏈—產業鏈”的上游；應用型高校聚焦技術轉移和產業服務，技能型高校著力于工藝革新和技能積累，共同服務“科技鏈—產業鏈”的中下游。

　　由此可見，構建自強卓越的高等教育體系，關鍵是一體推進教育科技人才發展，促進科技自主創新和人才自主培養良性互動。一方面，我們要實現主要依靠自身力量突破關鍵核心技術，減少對外部技術的依賴；另一方面，我們要做到主要依靠本國教育體系和實踐平臺，培養出能支撐國家發展、產業升級和科技突破的高素質人才。為此，必須建立“教育—科技—人才”創新三螺旋，讓科技創新需求牽引培養方向，讓培養出來的人才成為科技創新主力。科技創新提出真問題、構建真場景，高校圍繞這些需求調整學科專業，提高人才培養與社會需求的適配度；教育培養出的高素質人才，回到科研攻關和產業一線，成為科技創新的骨干力量，打造“高校育才、崗位成才”的人才成長生態系統。創新為人才成長提供土壤，人才為創新突破提供支撐，從而形成“創新出人才、人才促創新”的自增強機制。

　　實施：確立中國特色的高校分類框架

　　分類推進高校改革實施的關鍵一環在于確立科學合理的高校分類框架。《意見》要求“科學構建高校分類發展體系，區分綜合性、特色化基本方向，確立高校分類框架，根據隸屬關系建立多元適配的高校分類模式”[4]。習近平總書記強調，“我們要認真吸收世界上先進的辦學治學經驗，更要遵循教育規律，扎根中國大地辦大學”[5]。據此，我們可以從國際經驗和中國特色兩個層面闡述確立中國特色高校分類框架問題。

　　從國際經驗來看，作為圍繞高深知識組織起來的學術機構，高校分類主要從知識角度進行。作為全球影響最大的高校分類體系，美國卡內基高校分類體系植根于知識生產。根據美國的高等教育哲學，高等教育的本質建立在高深知識之上，學術性是高等教育的本質特征。為此，卡內基高校分類體系主要從知識生產的廣度和深度兩個維度進行分類。其中，知識生產的廣度以學科覆蓋面衡量，知識生產的深度則以教育層次測量。學科的基本含義是知識體系，不同學科就是不同的知識體系，因此，知識生產的廣度以高校的學科覆蓋面來表征。根據知識生產的廣度，可以將高校分為綜合性高校和特色化高校，前者學科覆蓋面廣，后者學科覆蓋面窄。學術性是教育層次劃分的主要依據，基礎教育和高等教育的顯著區別就是前者不具有學術性，而后者具有學術性。學術性強調拓展知識的邊界，因此，學術性意味著前沿性。同為高等教育，因為學術性含量不同而區分不同的知識生產深度或教育類別。根據知識生產的深度，可以將高校分為研究型高校、應用型高校、技能型高校：研究型高校以博士培養和知識創新為核心使命，應用型高校關注本科生和碩士生教育，強調知識應用，技能型高校則以專科層次技能型人才培養為主。這一分類框架的精髓，是對高校特征的客觀描述，不預設價值判斷，可視為對高校的數字畫像。無獨有偶，受卡內基高校分類體系的影響，歐盟開發并啟動“大學地圖”(U-Map)分類項目，該項目重視高校的多樣性，崇尚描述性分類，堅持“用戶導向”的分類理念[6]。

　　從中國特色來看，我國有獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情，決定了我國必須走自己的高等教育發展道路，扎實辦好中國特色社會主義高校。新中國成立之初，我國根據隸屬關系將高校分為中央部門所屬高校和地方高校，前者支撐國家戰略，后者服務區域發展。1978年，在國務院轉發教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》中，將重點高校分為面向全國和面向地區兩類[7]，恢復了部屬高校和地方高校的分層分類體系。隨著改革開放向縱深推進，中國高校分類的維度逐步豐富。1980年，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《中華人民共和國學位條例》[8]，開啟了教育層次的分類維度。與學位分為學士、碩士、博士三級相對應，高校按照教育層次分為授予學士學位的高校、授予碩士學位的高校、授予博士學位的高校三類。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》奠定了高校分層的基本框架：一是為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省(自治區、直轄市)、中心城市三級辦學的體制，形成中央高校、省屬高校、市屬高校分類體系；二是為了改變專科、本科比例不合理的狀況，實行加快專科高校發展、穩定本科高校數量的政策，形成了本科高校、高等專科高校的分層格局；三是為了發揮高校學科門類齊全、人才集聚的優勢，為國家科學技術發展作出貢獻，有計劃地建設一批重點學科，產生了“既是教育中心，又是科學研究中心”的重點大學類型[9]。據此，1986年發布的《普通高等學校設置暫行條例》正式將高校分為“全日制大學、獨立設置的學院和高等專科學校、高等職業學校”[10]。大學、學院、高職高專成為政府設計高等教育體系的基本分類框架。1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，提出“制訂高等學校分類標準和相應的政策措施，使各種類型的學校合理分工，在各自的層次上辦出特色”，強調“要集中中央和地方等各方面的力量辦好100所左右重點大學和一批重點學科、專業”[11]。隨著社會轉型的持續深入，為保障中國高等教育的有序發展，國家開始對不同類型和層次的高校分別建立設置標準和質量標準，開展分類評價[12]。

　　值得一提的是，重點建設是我國建設高質量高等教育體系的基本經驗，為不同類型高校設置示范和標桿是此次分類推進高校改革的政策亮點。研究型高校的標桿是“雙一流”建設高校，應用型高校的標桿是“雙優”建設高校，技能型高校的標桿是“新雙高”建設院校。應該說，《意見》確立的三大重點建設工程構成了分類推進改革的主要抓手。“雙一流”建設牽引研究型高校在基礎研究和關鍵核心技術領域攻堅克難；“雙優”建設引導應用型高校實現“辦學能力優質、服務區域經濟社會發展優秀”的目標；“新雙高”建設推動技能型高校走向“辦學能力高水平、產教融合高質量”的境界。

　　評價：構建系統協同的分類治理機制

　　分類推進高校改革目標的實現，最終依賴于治理體系與評價改革牽引。為此，《意見》圍繞分類推進高校改革，部署了三個方面的關鍵機制建設。

　　一是建立高校分類管理機制。不同類型高校有不同的定位、不同的特色、不同的使命，這決定了政府在辦學自主權、政策配置、評估標準等方面對其實施差異化的制度安排。治理方式的變革，本質上要求堅持有效市場和有為政府相結合，在規范有序與激發活力之間建立動態平衡。有為政府強調規范有序，為了實現高校規范有序發展，政府有必要依靠行政邏輯來協調高等教育系統，與此相對的評價范式是政府主導的問責性評價。有效市場強調激發活力，為了激發高校辦學活力，有必要引入市場式治理。所謂市場式治理，就是讓市場在資源配置中起決定性作用，依靠市場邏輯來協調高等教育系統。與此相對的評價范式是市場性評價。在市場式治理之下，高校地位是市場競爭的結果，在競爭中發展進而形成多樣化的高校類型。只有堅持有效市場和有為政府相結合，才能處理好規范有序和激發活力的關系，真正造就自強卓越的高等教育體系。

　　二是構建高校分類評價機制。分類評價的核心要義是打破“一把尺子量天下”。在計劃經濟時代，政府主導的問責性評價導致高校的同質化。在問責性評價中，評價者與被評價者之間是上下級的隸屬關系，遵循管理主義邏輯。在市場經濟時代，商業機構提供的市場性評價將所有高校置于同一賽道，易導致高校“千校一面”。所謂市場性評價，是指商業機構提供的以大學排行榜為載體的評價活動。事實上，大學排行榜不是真正的教育評價，只是大學聲譽的一種測量。市場性評價遵循科學主義范式，其弊端是產生“五唯”不良導向，進而加劇高校的同質化。當前，教育評價改革的中心工作是破“五唯”、立新標，建立以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的高校評價體系。具體說來，要求針對不同類型高校設計差異化的評價標準：對研究型高校，重點評價原始創新能力和拔尖人才培養成效；對應用型高校，突出評價服務區域產業發展的貢獻度和產教融合質量；對技能型高校，聚焦評價學生技能水平和可雇傭性。

　　三是健全資源配置激勵機制。我們需要堅持有效市場和有為政府相結合的原則，將行政導向的資源配置模式和市場導向的資源配置模式結合起來。項目制就是將兩者結合的一種新型的高等教育治理模式。基于項目制，政府將高校的經費分為基本經費和項目經費，基本經費實行行政導向的配置模式，項目經費實行市場導向的配置模式。在運用項目制時，要破除以單一指標分配資源的慣性，建立與高校分類定位相適配的差異化資源配置機制。研究型高校的資源配置應側重基礎研究平臺和重大科技基礎設施；應用型高校應強化產教融合實訓基地和“雙師型”隊伍建設；技能型高校則需加大實訓設備和技能競賽體系的投入。資源配置機制的改革，是分類改革從“理念”走向“落地”的“最后一公里”。

　　總之，《意見》以構建自強卓越的高等教育體系，加快建設教育強國為目標，以確立中國特色的高校分類框架為關鍵舉措，建立分類管理機制、構建分類評價機制、健全資源配置激勵機制等為保障，構成了一幅邏輯完整、路徑清晰的行動藍圖，為推動高校科學定位、辦出特色提供了根本保證。

　　參考文獻：

　　[1][4]中辦國辦印發《關于分類推進高校改革的意見》[N].人民日報，2026-09-21(1).

　　[2]習近平.扎實推動教育強國建設[J].求是，2023(18).

　　[3]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

　　[5]習近平.青年要自覺踐行社會主義核心價值觀——在北京大學師生座談會上的講話(2014年5月4日)[N].人民日報，2014-05-05(2).

　　[6]周光禮.論高校分類的邏輯[J].中國高教研究，2022(11).

　　[7]國務院法制局編.中華人民共和國現行法規匯編(1949-1985)教科文衛卷[M].北京：人民出版社，1987.

　　[8]中華人民共和國學位條例[N].人民日報，1980-02-14(2).

　　[9]中共中央關于教育體制改革的決定(一九八五年五月二十七日)[N].人民日報，1985-05-29(1).

　　[10]普通高等學校設置暫行條例(1986年12月15日國務院發布)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyxzfg/202204/t20220422_620525.html.

　　[11]中共中央 國務院印發《中國教育改革和發展綱要》[N].人民日報，1993-02-27(2).

　　[12]周光禮.論高校分類的中國邏輯[J].北京大學教育評論，2023(2).

　　[本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“習近平總書記關于教育強國建設的重要論述研究”(24JZD003)的研究成果]

　　【作者單位：中國人民大學】

　　(原載2026年第20期《中國高等教育》雜志)