一、問題的提出

　　自20世紀末以來，“擴招”成為中國高等教育發展過程中反復出現的重要政策工具。1999年啟動的普通高等教育擴招被視為中國高等教育由精英化階段邁向大眾化階段的重要轉折點；時隔二十年后，2019年高等職業教育領域的“百萬擴招”正式進入國家政策議程。兩次擴招均回應了就業壓力、人才需求和經濟結構調整等現實問題，但在政策目標、工具組合及中央與地方的權責配置等方面存在明顯差異。這些差異既與時代背景和治理條件的變化有關，也可能體現了對既往經驗的吸收與調整。因此，有必要引入政策學習視角，考察既往經驗如何影響后續政策設計。

　　在公共政策領域，Heclo將學習視角引入政策變遷研究，此后學界圍繞政策學習的判定標準、政策學習的形式以及影響政策學習的因素等內容進行了廣泛討論。近年來，政策學習視角也逐漸被用于解釋中國高等教育政策的制定、調整與變遷。按照學習主體與經驗來源的關系，這些學習行為可以分為橫向學習、縱向學習，以及向歷史學習。除政策學習的形式外，現有研究還從多個維度考察了其影響因素，包括政策問題的明確性與政策工具的確定性、政策主體的規模與獨立性，以及政策所處社會背景與既有成功經驗之間的相似性。這些研究表明，在不同的約束條件下，政策學習可能呈現出不同的路徑與形態。進一步的研究指出，政府層級體系，尤其是中央—地方政府間關系，是影響政策學習的重要制度條件。相對集中的決策與協調機制能夠加快政策經驗的傳遞與學習，提高政策執行效率，但也可能面臨政策適配性不足、信息反饋不充分等問題。相較而言，較為分散的決策結構可以依托多個政策主體形成更多備選方案，降低決策偏差的可能性，但也可能增加協調成本，影響政策效率。在中國情境下，學者們從壓力型體制、政治晉升錦標賽、行政發包制等角度出發，分析了中央與地方之間的互動如何通過目標設定、激勵約束和權限配置激勵地方開展政策探索、進行政策擴散，進而塑造政策學習過程。

　　總體來看，現有研究圍繞政策學習的形式及其影響因素進行了較充分的討論，但仍有兩方面可以拓展。首先，研究指出政策主體可能借鑒既往經驗，在面對相似問題時調整后續政策，即“向歷史學習”，高等教育政策研究雖已引入這一概念，但對于既往經驗如何被識別、吸納并轉化為后續政策設計，尚缺乏系統分析。其次，已有研究注意到中央—地方政府間關系對于政策學習的影響，但這些研究多關注制度特征或政策結果，對于地方探索如何形成經驗、經驗如何通過跨層級反饋影響后續政策設計，仍缺乏深入討論。

　　鑒于此，本研究旨在探討以下兩個核心問題：

　　第一，以擴招政策為例，中國高等教育政策是否存在向歷史學習的過程機制？

　　第二，中央—地方政府間關系如何影響這種跨期的政策學習過程？

　　為回答上述問題，研究選取1999年與2019年兩次擴招政策作為比較案例，在系統收集59份政策文本的基礎上，立足詮釋學文本分析視角，考察高等教育政策向歷史學習的過程，并分析中央—地方政府間關系在其中發揮的作用。

　　二、分析框架

　　(一)學習內容：工具性學習、社會性學習、政治性學習

　　判斷政策學習是否發生，首先需要明確哪些政策變化可以被界定為“學習”。為此，本研究借鑒May提出的政策學習分析框架，從工具性學習、社會性學習與政治性學習三個維度識別政策內容層面的變化。工具性學習指的是政策主體認識到特定政策工具或執行方法的局限性，從而有意識地對其加以改進的行為。社會性學習指的是政策主體基于對政策問題本身、政策范圍或政策目標的重新思考，從而重新修正政策問題、政策范圍或政策目標的行為。政治性學習指的是政策倡議者對政策建議的政治可行性進行重新判斷，從而在政策的價值判斷方面表現出更加復雜的態度和行為。政治性學習可能會導致工具性學習和社會性學習的發生，比如，當政策倡議聯盟中的政策主張變得更加復雜時，可能會進一步影響政策主體的工具性學習和社會性學習行為。

　　(二)學習形式：橫向學習、縱向學習、向歷史學習

　　識別政策學習的內容后，還需考察其通過何種形式發生。現有研究將我國高等教育領域的政策學習劃分為橫向學習、縱向學習，以及向歷史學習三類。本研究沿用這一劃分方法。其中，橫向學習指的是地方或中央政府在面對相似政策任務時，通過觀察、模仿或競爭，借鑒其他地方或國家的政策工具與實施方式；縱向學習指的是不同層級政府之間的學習，既包括地方政府的政策探索被上級政府吸納，也包括中央政策在地方執行過程中被細化、調整；向歷史學習指的是同一政府通過反思、篩選和重組過去的政策經驗，在面對相似治理議題時，制定新的政策。需要說明的是，向歷史學習建立在橫向學習與縱向學習的基礎之上，是政策經驗經過橫向擴散、縱向吸納后形成的跨期學習形式。正如相關研究所指出的，地方政府在政策執行過程中形成的成功經驗或失敗教訓，都是中央政府進行政策學習的重要來源。通過對這些經驗的選擇性吸納，中央政府得以推廣成功做法或修正既有政策。

　　(三)央地關系原則：外部性與受益范圍原則、信息復雜性原則、激勵相容原則

　　在中國情境下，中央—地方政府間關系是政策學習的重要制度條件。理解向歷史學習的關鍵，在于揭示這種關系如何影響政策經驗的生成、擴散、吸納與跨期再利用。本研究借鑒蘭小歡關于政府間事務的分析，將中央—地方政府間的權責配置邏輯概括為三項原則——外部性與受益范圍原則、信息復雜性原則和激勵相容原則。外部性與受益范圍原則指出：影響主要限于本地的事務，更適合由地方處理；具有跨區域外部性或受益范圍較廣的事務，則需要上級統籌協調。信息復雜性原則指出：地方負責政策執行，在處理具體而復雜的信息方面具有相對優勢；中央則主要依據總體信息進行統籌，不同層級間形成明確分工。激勵相容原則指出：中央通過構建與地方發展訴求相協調的激勵機制來調動地方的積極性，同時設置必要約束條件，引導地方行動與總體政策目標保持一致。

　　基于外部性與受益范圍原則，涉及全國性目標或跨區域影響的政策議題，需要由中央統籌設定總體政策目標。這既為地方政府的政策實踐提供了方向，也為地方政府在政策執行過程中開展政策探索和學習創造了前提。基于信息復雜性原則，由于各地執行情境復雜且存在信息差異，中央通常側重于總體目標和基本規則的制定，并通過行政發包制等制度安排，為地方結合實際探索政策執行路徑保留空間。基于激勵相容原則，中央通過考核評價、資源配置等激勵方式，引導地方圍繞總體目標開展實踐探索與相互比較，同時通過規則和監督使地方行動保持在制度邊界內。這些原則不僅影響政策執行強度，也推動地方政府在資源和制度的雙重約束下不斷嘗試新的政策工具與實施方式，從而持續生成可供學習的實踐經驗。

　　(四)向歷史學習的生成機制：一個過程模型

　　綜合上述分析，本研究將中國高等教育政策向歷史學習的生成機制概括為一個由多個相互銜接的環節構成的過程模型：中央設定政策目標→地方開展政策探索→地方之間通過橫向學習擴散經驗(橫向學習)→中央在調研、總結的基礎上選擇性吸納地方經驗(縱向學習)→既往政策經驗制度化并在后續政策中被跨期再利用(向歷史學習)，見圖1。

　　在這一過程中，地方政府是政策經驗的重要生產者，其在政策探索中積累的經驗，通過調研等渠道進入中央層面的政策討論與制定過程。中央政府通過選擇性吸納，將其中具有適用性的經驗轉化為后續政策調整的認知與工具基礎。經過上述過程，既往經驗得以在后續政策中被跨期再利用。

　　三、研究設計

　　(一)案例選擇與可比性說明

　　政策學習具有顯著的情境依賴性與歷史嵌入性，單一政策事件難以揭示政策經驗在不同時期的積累與再利用。為此，本研究采用目的性抽樣方法，選取1999年普通高等教育擴招與2019年高等職業教育擴招作為比較案例，選取依據主要涵蓋三方面。第一，兩次擴招所回應的核心政策問題具有相似性。1999年擴招出臺于亞洲金融危機沖擊、國有企業改革持續推進和就業壓力上升的背景下；2019年擴招則對應外部經濟環境調整、產業結構轉型升級與結構性就業矛盾凸顯的現實情境。兩次擴招均被賦予擴大教育供給、緩釋就業壓力、優化人力資本結構的核心政策功能，由此構建了相似政策問題在不同時間維度下得到回應的比較情境。第二，兩次擴招在政策功能和關鍵治理議題上具有可比性。1999年擴招覆蓋普通本科教育與高等職業教育，其政策口徑寬于2019年高職擴招。然而，從統計數據來看，高等職業教育招生規模的增長率遠高于普通高等教育，表明高等職業教育是1999年擴招的重要載體。2019年擴招則明確聚焦高等職業教育。盡管兩次擴招在教育層次、經費體制和招生對象上存在差異，但二者均涉及專業設置、招生培養、資源保障、質量管理及中央—地方權責配置等議題。本研究重點關注上述共同議題下的政策內容及其演化。第三，兩次擴招的時間間隔，為觀察政策經驗的跨期積累過程提供了必要的時間條件。二十年的時間跨度使1999年擴招的制度效應得以逐步顯現，也為相關經驗被識別、篩選和跨期再利用提供了條件。

　　(二)材料收集與分析

　　1999年高等教育擴招與2019年高等職業教育擴招均非單一孤立的政策，而是代表了從宣布擴招開始之后一段時期內由若干相關政策構成的政策體系。為界定政策文本的時間范圍，研究結合政策啟動時間、招生規模及其增長率的變化，將1999年高等教育擴招政策的考察區間確定為1999年6月至2001年9月，將2019年高等職業教育擴招政策的考察區間確定為2019年1月至2021年9月。

　　研究者首先在與擴招政策制定直接相關的國務院、教育部官網按指定時間范圍進行檢索，收集上述時段內國家層面(發文單位為黨中央、國務院和教育部)發布的所有政策文本；之后對政策文本進行逐條研讀，剔除弱相關內容。經逐項剔除后，共保留強相關政策文本59份。其中，1999年擴招政策周期的文本35份，編號為E99-01—E99-35；2019年擴招政策周期的文本24份，編號為E19-01—E19-24。

　　考慮到政策文本是在特定社會背景下圍繞具體問題形成的，其意義需要結合政策出臺背景及前后政策之間的邏輯關系加以理解。因此，本研究在詮釋學取向下，對政策文本進行理論導向的框架分析。59份政策文本主要用于識別政策內容及其變化，而相關政策參與者的回憶資料、媒體報道和既有研究則作為輔助材料，用于解釋政策形成背景、實施情況及政策主體的認知與判斷。

　　文本分析包括三個步驟。第一，識別向歷史學習的內容。在逐篇研讀59份政策文本的基礎上，研究者借鑒定向質性內容分析法與框架分析法，以May提出的工具性學習、社會性學習和政治性學習作為初始分析維度，將具有分析意義的政策條款錄入政策文本分析矩陣。各維度下的具體主題則通過反復閱讀、前后比較與持續歸納形成。第二，重構向歷史學習的過程。在識別政策內容變化的基礎上，結合行政官員的回憶資料及相關研究，分析地方政府如何在政策執行過程中形成經驗，相關經驗如何在地方之間擴散，以及中央政府如何對地方經驗進行選擇性吸納，在此基礎上考察橫向學習、縱向學習與向歷史學習之間的銜接過程。第三，分析中央—地方政府間關系對于向歷史學習的作用機制。結合政策文本與相關研究，本研究從目標設定、執行彈性與激勵機制等方面，分析中央—地方政府間關系如何影響政策經驗的生成、擴散與跨期再利用。

　　四、研究發現

　　(一)向歷史學習的內容

　　本研究將工具性學習、社會性學習和政治性學習視為政策學習的內容維度，表1呈現了兩次擴招在三個維度、八個主題下的代表性政策文本證據。

　　1.工具性學習：政策工具體系的系統化與規范化

　　第一，政策方案在關鍵環節上得到顯著改進，表現為專業設置更有導向性、招生方式更具彈性、管理制度更為規范。在專業設置方面，1999年《高等學校本科專業設置規定》在擴大高校辦學自主權的同時，提出國家對專業設置實施宏觀調控和管理，但這一時期的政策主要規定專業設置權限和基本程序，尚未在擴招計劃中建立與具體產業需求相銜接的專業配置機制。為快速落實招生指標，各高校傾向于優先擴大辦學成本較低的人文社科類專業的招生規模，法學、金融、貿易與工商管理等專業招生人數的年均增長率超過70%，直接導致部分專業畢業生后續面臨嚴峻的結構性失業壓力。相比之下，2019年擴招明確聚焦現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等社會經濟發展缺口較大的領域，試圖在政策工具層面提前規避1999年擴招后凸顯的結構性失業風險。在招生方式方面，1999年擴招仍以傳統筆試統考為核心選拔方式，更側重應試能力考察，對非應屆生群體的包容性不足。2019年擴招則通過推進文化素質+職業技能考試改革，顯著拓寬退役軍人、農民工等非應屆生群體的入學渠道，并配套彈性學制、半工半讀、工學結合等培養安排，以降低非應屆生群體入學與學習的制度門檻。在管理制度方面，1999年擴招期間，相關管理制度存在？明顯缺位，難以有效約束亂收費等違規行為。盡管部分地區提出嚴格執行學費單軌制，禁止高收費、亂收費，但仍出現未達省控線考生出錢買學位等現象。2019年擴招則更強調“底線思維”“不因擴招降低規范管理要求”，地方教育主管部門也明確提出“各招生院校要執行省價格管理部門批準的收費標準，不得擅自加收多收相關費用”，為擴招工作在規范秩序內平穩推進提供制度保障。

　　第二，政策工具的集成化程度顯著提升，配套政策的出臺從“小步快跑”轉向“相對一步到位”。1999年擴招啟動后，圍繞后勤社會化改革、多元辦學形式探索、辦學資源審計、學生資助、師資培養等領域的配套政策密集出臺，但整體呈現出臺節奏偏快、政策間耦合度不足的階段性特征。相關回憶材料顯示，主管部門對擴招的組織實施及其可能帶來的問題準備不足，只能在推進過程中邊走邊補。這一點從2000年前后出臺的一系列糾偏式政策中可以得到印證，例如針對考試違紀舞弊行為加強管理、規范地方政府自行審批設立的高等職業學校校名，以及針對“打招呼”現象緊急優化院校設置評議工作機制等。2019年擴招同樣面臨政策落地時間緊、任務重的約束條件，但政策集成度更高、協同性更強。擴招宣布后僅兩個月，教育部等六部門便印發了《高職擴招專項工作實施方案》，覆蓋計劃安排、考試組織、招生錄取、教育教學、就業服務及保障等全鏈條內容，并進一步細化部門分工。在政策內容高度集成與推進機制協同高效的背景下，1999年擴招后出現的突發性問題以及相應的補丁式政策明顯減少。

　　2.社會性學習：政策目標與干預范圍的再界定

　　第一，政策目標由短期緩沖轉向前瞻治理。1999年高等教育擴招本質上是服務于特定階段社會經濟發展與民生壓力紓解的應急性政策選擇。在亞洲金融危機外部沖擊、國有企業改革持續推進、城鎮就業壓力快速上升的多重背景下，政府亟須找到能夠同時實現拉動內需、緩解就業壓力的政策抓手，擴招因此在多項政策備選方案中被最終選中，其目標被概括為拉動內需、刺激消費、促進經濟增長、緩解就業壓力。相關材料顯示，在是否大規模擴招問題上，教育行政部門內部存在分歧，這進一步印證其政策屬性帶有較強的短期應急特征。2019年高職擴招同樣具有緩解就業壓力與穩定預期的政策意圖，但其內核已呈現出鮮明的前瞻治理屬性。國務院文件明確將職業技能培訓作為穩定就業、緩解結構性矛盾的關鍵舉措，并強調其對經濟轉型升級與高質量發展的支撐意義。這意味著擴招不僅被視為短期緩沖工具，還被嵌入產業轉型與人才結構優化的長期發展進程之中。

　　第二，政策干預范圍從以應屆生群體為主擴展至多元群體。1999年前后，在亞洲金融危機沖擊與國有企業改革深化的背景下，社會中留存了大量失業人員；此外，還有一大批高中畢業生亟須就業。1999年高等教育擴招的目標群體主要是應屆畢業生。研究顯示，那時每年有350萬名高中畢業生，其中70%上不了大學，社會各界尤其是獨生子女家長對此有強烈的不滿情緒。在此背景下，順應百姓呼聲擴大高等教育規模不僅可以回應老百姓的需求，還能夠推遲近千萬人進入勞動力市場的時間。2019年高職擴招也發生在就業壓力上行的背景下，但其覆蓋對象已不再局限于高中應屆畢業生群體，而是面向退役軍人、下崗失業人員、農民工以及在職但有培訓需求的職工等多類非應屆生群體，并據此配套文化素質+職業技能考試招生制度，以及彈性學制、旺工淡學、送教下鄉/上門等培養制度。這表明政策制定者對擴招要解決什么問題、服務哪些群體、通過何種教育供給方式實現進行了更為清晰的再界定。

　　3.政治性學習：政策理念與執行邏輯的重構

　　第一，政策制定理念由規模優先轉向質量建設與類型協同。1999年前后，規模擴張成為高等教育領域的核心任務，質量建設在階段性目標排序中相對靠后。這一時期，高等教育系統內部的層次分化加劇：由于高職生均培養經費投入標準更低，各地為快速完成擴招任務，普遍將增量指標向專科(高職)教育傾斜，1998—2005年本科在校生規模增長280%，專科(高職)在校生規模增幅則達到509%。規模快速擴張的同時，社會層面長期形成的職業教育“低人一等”的刻板印象被進一步強化。隨著高等教育毛入學率的提升與高質量發展議程的凸顯，職業教育的制度定位與社會認知逐步發生變化，“兩條腿走路”“類型教育”等理念逐漸成形，并在2019年“職教20條”中進一步制度化，從政策層面正式確立職業教育與普通教育同等重要的地位。與之配套的1+X證書、學分銀行等制度安排，也意在扭轉職業教育長期“低人一等”的觀念，推動普職協同的質量建設。

　　第二，政策執行邏輯由中央放權、地方自籌轉向中央統籌、地方主責的協同治理。1999年擴招時期仍處于“窮國辦大教育”的特定發展階段，教育經費緊張，高等教育擴招的基本思路是簡政放權、充分調動地方與社會資源辦學。比如，中央將高等職業學校設置審批權下放至省級人民政府，并在一定程度上默許地方推進國有民辦二級學院、校辦產業等辦學探索，這些舉措在擴招中發揮了重要作用。然而，此類探索也帶來歸屬關系不清、教育產業化傾向等風險，相關政策在之后逐步被規范或叫停。到了2019年，隨著國家經費保障能力與治理能力的提升，粗放式規模擴張不再是首要政策邏輯，中央對系統性質量治理與央地協同的重視程度顯著增強。政策層面對2019年擴招要點的概括是中央統籌、地方主責、系統化推進、質量型擴招。同時，教育部通過創新發展高地建設行動、地方試點、部省共建等機制強化央地協同；其中，教育部作為發起者，地方政府作為主要執行者，共同推進擴招與配套改革。

　　綜合來看，上述三個維度的分析在一定程度上表明，中國高等教育政策演進中存在向歷史學習的過程。那么，需要進一步追問的則是，這些政策變化是如何產生的。按照本研究的分析框架，地方政府可能在政策執行過程中形成有關政策工具可行性及其實施效果的認識；中央政府則通過比較地方實踐及其成效與不足，形成有關政策問題、政策目標和央地權責配置的再認識；這些認識最終表現為2019年擴招政策的制定出臺。至于這些認識如何由分散的地方經驗上升為能夠被跨期再利用的政策知識，則需要進一步考察其機制。

　　(二)向歷史學習的機制

　　本研究在此進一步分析中央—地方政府間關系如何能夠推動既往經驗轉化為后續政策。研究認為，1999年與2019年兩次擴招的政策演進嵌入在“中央目標設定—地方政策探索—經驗橫向擴散—中央選擇性吸納—經驗跨期再利用”的學習過程之中。

　　第一，中央目標設定與地方執行彈性的結合，為政策經驗的生成提供空間。1999年擴招中，中央政府確定了擴大高等教育規模的總體目標，地方政府負責落實招生任務和增加教育供給；與此同時，中央將設立高等職業學校等部分事項的審批權下放至省級政府。由此形成中央確定總體目標，地方依據本地財政能力、辦學條件和社會資源探索實施路徑的職責安排。這種安排與信息復雜性原則相契合。中央難以全面掌握各地的資源條件和具體困難，因而需要保留地方執行彈性，地方政府則需要在擴招任務與資源約束之間尋找可行方案。

　　第二，地方政府在資源約束條件下進行探索，由此形成可供學習的正反兩方面經驗。1999年擴招政策實施后，地方政府的積極性很高，這與激勵相容原則有關。部分地區通過開辦國有民辦二級學院，在引入社會資本的同時依托公辦高校的品牌與師資優勢，以較低的財政投入迅速增加高等教育供給。相關研究將當時部分地方政府的決策考慮概括為“只要能把考生送進學校即可”。這一做法在短期內緩解了擴招任務與辦學資源不足之間的矛盾，但在實施過程中，也逐漸暴露出產權關系不清、過度依賴母體高校、片面追求招生規模和質量保障不足等問題。這些正面效果和負面反饋共同構成了政策學習的經驗來源。

　　第三，地方經驗通過交流擴散，形成橫向學習。國有民辦二級學院的辦學探索取得成效后，在全國多個省份迅速推廣開來。到2003年，全國25個省份由地方自行審批舉辦的相關學校達到360余所，在校生約40萬人。并且，地方經驗也進入跨區域公開交流與橫向比較的擴散階段。2003年教育部召開的工作會議上，遼寧、河北兩省教育主管部門以及華中科技大學、浙江大學等單位介紹了試辦獨立學院的經驗，各省級教育行政部門和有關高校的負責同志出席了會議。這表明，相關實踐經驗已通過擴散產生跨區域影響。

　　第四，中央對地方經驗進行選擇性吸納，形成縱向學習。相關材料顯示，中央部門曾派出調研組了解國有民辦二級學院的運行情況，并允許部分直屬高校進行試辦。教育部隨后出臺《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，對“獨立學院”進行規范化管理。該文件在保留社會力量參與辦學這一基本做法的同時，圍繞校園和辦學設施、教學組織與管理、招生、學歷證書、財務核算、法人資格及民事責任等方面提出相對獨立的規范要求，以回應此前在質量保障和權屬關系等方面出現的問題。由于相關實踐已經產生跨區域影響，中央層面的統一規范體現了外部性與受益范圍原則。

　　第五，地方經驗經過中央的選擇性吸納后，成為能夠跨期再利用的政策知識。1999年擴招形成了兩方面經驗：一方面，完成大規模擴招需要調動地方積極性并保留因地制宜的執行彈性；另一方面，地方自主籌資和分散探索也需要相應的質量保障與規范管理。2019年高職擴招對上述兩方面經驗進行了重新整合，《高職擴招專項工作實施方案》強調“中央統籌、地方主責”；與此同時，中央財政支持、多部門協同、分類考試、分類培養和質量管理被同步納入政策方案。與1999年的政策安排相比，2019年的擴招政策在保留地方執行彈性的同時，加強了對計劃、經費和質量的統籌。

　　這種政策知識的跨期再利用產生了三類學習結果：分類考試、彈性培養和政策工具集成屬于工具性學習；擴招目標和服務群體的重新界定屬于社會性學習；從地方分散籌資、中央放權轉向中央統籌、地方主責，則體現了對何種央地權責配置更具治理可行性的政治性學習。橫向學習和縱向學習構成了三類學習內容得以形成、政策經驗得以保存和傳遞的路徑，最終表現為向歷史學習。

　　上述發現表明，中央—地方政府間關系是通過影響政策經驗的生成與轉化路徑來影響向歷史學習的過程的。信息的復雜性使中央難以事先規定統一的執行方案，從而賦予地方一定的執行彈性，最終形成中央錨定核心目標、依托激勵相容原則引導地方在資源約束邊界內開展差異化探索的政策執行模式；地方實踐經驗的擴散與交流，使政策方案產生跨區域影響(即橫向學習)；當地方實踐產生跨區域影響后，基于外部性與受益范圍原則，中央重新介入，對相關經驗進行選擇性吸納(即縱向學習)，并進一步在新的政策情境中對既往經驗加以重新整合(即向歷史學習)。由此，中央—地方政府間關系是連接經驗生成、橫向擴散、縱向吸納與跨期再利用的關鍵。若缺少地方的執行裁量，就難以形成可供觀察和比較的實踐差異；若缺少中央的選擇性吸納與制度化改造，地方經驗則往往停留在局部地區，也難以產生跨越政策周期的影響。

　　五、結論與討論

　　本研究通過比較1999年與2019年兩次高等教育擴招政策，探討了中國高等教育政策“向歷史學習”的過程機制。

　　第一，通過對兩次擴招政策的比較，本研究發現，中國高等教育政策向歷史學習的機制是在跨期政策迭代過程中逐步生成并持續演化的。研究揭示了兩次擴招政策在工具性學習、社會性學習和政治性學習方面的顯著變化，這些變化表明政策基于歷史經驗不斷發展。第二，本研究進一步揭示了中央—地方政府間關系對于推動政策向歷史學習的重要作用，以外部性與受益范圍原則、信息復雜性原則、激勵相容原則為內核的中央—地方政府間關系促進了地方政府的政策探索，并推動了這些經驗的擴散、吸納與跨期再利用。

　　上述研究發現對優化高等教育治理的啟示在于，一個富有韌性的高等教育政策體系需要構建一種能夠激勵地方合理探索并有序吸納探索成果的學習機制。中央政府的核心職責是明確戰略目標和底線規則，而非事無巨細地規定執行路徑。從某種意義上講，“對于中央政府而言，當沒有更好的解決思路時，不作為即是最好的政策指導”。這一歷史經驗的當代價值在于探尋有為政府與有效治理之間的平衡點——賦權地方開展政策探索，并為后續政策學習創造空間，從而推動政策體系的不斷成熟。

　　本研究的貢獻主要有兩個方面。第一，拓展了向歷史學習的過程解釋。已有研究較少關注政策學習在時間維度上的演變。本研究通過對1999年與2019年兩次擴招政策的比較，分析了中國高等教育政策如何實現對既往經驗的跨期再利用。第二，構建了一個理論化的政策學習過程模型，并嘗試揭示政策學習如何通過中央—地方政府的互動在多個層面上逐步積累經驗并在后續政策中對既往經驗加以再利用，從而為政策學習的生成機制提供了新的視角。

　　未來研究可在三個方面予以拓展。第一，微觀層面的政策學習研究。本研究主要依賴政策文本分析，未能深入到政策執行者微觀認知層面。未來研究可以通過訪談等方式，進一步探討政策學習的微觀機制，尤其是地方政府在政策執行中的學習行為。第二，多案例的跨區域比較研究。本研究聚焦于1999年與2019年兩次擴招政策的比較分析，而其他時期的政策變遷是否也呈現類似的學習機制值得進一步探討，并且本研究也無法排除20年間公共政策能力進步所帶來的系統性影響。未來可以通過多案例的跨區域比較，探索不同地區政策學習的差異性與共性，明確政策學習帶來的凈效應。第三，政策失敗與政策修正的動態過程研究。本研究主要聚焦政策學習過程中的成功經驗，未來可以進一步探討對于失敗政策的矯正機制。

　　作者簡介：

　　鄭潤廷，男，山東淄博人，中國科學院大學公共政策與管理學院博士生；

　　黃柏荃，男，廣西北流人，中國科學院大學公共政策與管理學院碩士生；

　　徐艷茹，女，河南許昌人，中國科學院大學公共政策與管理學院副教授；

　　劉繼安(通信作者)，女，北京人，中國科學院大學公共政策與管理學院教授。